تشکیل دولت مستقل فلسطین و حقوق بین‌المللTسازمان ملل به تنهایی اختیار و صلاحیت برسمیت شناسی یک...

بیانیه یکجانبه استقلال فلسطین (معروف به UDI) که از سوی تشکیلات خودگردان فلسطینی (PA) منتشر شده و در کنار آن قطعنامه سازمان ملل که از این بیانیه حمایت می‌کند اضطراب بی‌حد و حصری را به وجود آورده است. هرچند تاثیر سیاسی این بیانیه و قطعنامه هنوز مشخص نیست، اما به دو دلیل می‌توان مدعی شد که این بیانیه و همچنین قطعنامه سازمان ملل حداقل در آینده نزدیک تاثیر حقوقی در برنخواهد داشت.
دلیل اول اینکه قطعنامه سازمان ملل به تنهایی نمی‌تواند منجر به تشکیل یک دولت شود چرا که این سند یک سند الزام‌آور قانونی نیست بلکه صرفاً به منزله سندی برای ابراز گرایشات جمعی است؛ و دلیل دوم اینکه با توجه به شرایط لازم برای تشکیل یک دولت مستقل در سازمان ملل، هرگونه اقدامی برای برقراری دولت مستقل فلسطینی جهت گرفتن حق عضویت در جامعه ملل ناکافی خواهد بود، حتی اگر از تشکیل دولت فلسطینی حمایت قابل‌توجهی شود. این امر عمدتاً ناشی از ناتوانی فلسطینی‌ها برای راضی کردن شورای امنیت مبنی بر تبعیت از اصول منشور سازمان ملل است.
نظریه‌های تشکیل دولت مستقل
در حقوق بین‌الملل مفاهیم به رسمیت شناختن و تشکیل دولت‌ها حول دو نظریه غالب شکل گرفته‌اند که عبارتند از نظریه اظهاری و نظریه ساختاری.
 نظریه اظهاری اولین بار در کنوانسیون مونت ویدئو درباره حقوق و وظایف کشورها تدوین شد. این کنوانسیون در تاریخ 26 دسامبر 1933 در مونت ویدئو در کشور اروگوئه به امضا رسید. طبق این کنوانسیون «موجودیت سیاسی یک دولت، مستقل از به رسمیت شناخته شدن آن توسط دیگر دولت‌ها است» (ماده 3)، و دولت‌ها برای این که پا به عرصه‌ی وجود گذارند باید معیارهای زیر را برآورده کنند: 1 جمعیت دائمی؛ 2 سرزمین معین؛ 3 یک حکومت و 4 اهلیت و توانایی ایجاد روابط با دیگر دولت‌ها. پس می‌توان موجودیت‌ها را پس از تامین این شرایط به طور خودکار دولت تلقی کرد.
برخلاف نظریه اظهاری، نظریه ساختاری این مفهوم را می‌رساند که تنها اکتساب مشخصه‌های دولت بودن برای تشکیل یک دولت کفایت نمی‌کند. از دیدگاه ساختاری یک دولت تنها زمانی می‌تواند پا به عرصه وجود بگذارد که توسط دولت‌های دیگر به رسمیت شناخته شود، و به بیانی مشخص‌تر، باید توسط آنچه که در روابط بین‌الملل به «قدرت‌های بزرگ» معروف است به رسمیت شناخته شود. «قدرت‌های بزرگ» کشورها یا دولت‌هایی هستند که به واسطه قدرت اقتصادی، نظامی، دیپلماتیک یا فرهنگی خود توانایی اعمال نفوذ در مقیاس جهانی را دارند.  
هیچ تعریف رسمی از به رسمیت شناسی در حقوق بین‌الملل در دست نیست، و در عمل معیارهای موجود برای به رسمیت شناسی دولت‌ها به شدت سیاسی و اغلب وابسته به توسعه‌های منطقه‌ای است. با وجود این، طبق حقوق بین‌الملل مرسوم، مسئله به رسمیت شناسی دولت‌ها تا حدودی به هر دو نظریه مربوط می‌شود و در واقع ترکیبی است از هر دو نظریه؛ چرا که دولتی که می‌خواهد به رسمیت شناخته شود باید الزامات دولت مستقل بودن را تامین کرده و دولت‌های دیگر و به ویژه قدرت‌های بزرگ آن را به رسمیت بشناسند.
حمایت سازمان ملل
سازمان ملل به تنهایی اختیار و صلاحیت به رسمیت شناسی یک کشور یا یک دولت را ندارد. با وجود این، احتمالاً دادن حق عضویت در این سازمان می‌تواند مشروعیت بیشتری به یک دولت بدهد تا اینکه صرفاً به رسمیت شناخته شود. به رسمیت شناخته شدن یک دولت می‌تواند تاثیر سیاسی داشته باشد بااین‌وجود هیچ تاثیر عملی و قدرت قانونی ندارد، زیرا وقتی کشوری در سازمان ملل عضویت نداشته باشد به عنوان یک بازیگر در عرصه جهانی قدرت چندانی نخواهد داشت.
کشورها برای عضویت در سازمان ملل ابتدا باید درخواست و نامه خود را تسلیم مجمع عمومی کرده که با این کار نشان می‌دهند رسماً تعهدات منشور سازمان ملل را پذیرفته‌اند. سپس شورای امنیت درخواست را بررسی کرده و 9 عضو از 15 عضو شورا باید به این رای دهند که عضویت کشور مربوطه به مجمع عمومی توصیه شود. مادامی که یکی از اعضای دائم شورای امنیت به این کار رای ندهد و شورای امنیت رای‌های کافی برای توصیه عضویت کشور متقاضی داشته باشد، کار رأی‌دهی برای عضویت به مجمع عمومی واگذار می‌شود که دو سوم اعضای این مجمع باید به نفع پذیرش درخواست کشور متقاضی را دهند تا این درخواست تایید شود. پس از کسب اکثریت دو سومی آراء، عضویت کشور متقاضی تنها زمانی عملی می‌شود که مجمع عمومی قطعنامه‌ای مبنی بر پذیرش دولت جدید تصویب کند.
این دقیقاً همان مسیری است که سودان جنوبی طی کرد تا اینکه در نهایت توانست در 14 جولای 193 مین کشور عضو سازمان ملل شود. «سالوا کیر» رئیس‌جمهور سودان جنوبی پنج روز پس از اینکه کشورش رسماً جدیدترین کشور جهان شد درخواست خود مبنی بر عضویت در سازمان ملل را تسلیم این سازمان کرد که این درخواست توسط شورای امنیت تایید و به مجمع عمومی توصیه شد. در مقایسه‌ای جالب با تشکیلات خودگردان فلسطین، سودان جنوبی استقلال خود را نه از طریق قطعنامه سازمان ملل، بلکه به واسطه انجام مذاکرات بدست آورد. اوایل سال جاری سودان جنوبی‌ها جدایی خود از قسمت شمالی را طی رفراندومی به رای گذاشتند. این رفراندوم مولود معاهده صلحی در سال 2005 بود که به دو دهه جنگ داخلی پایان داد. هیچ حرکت یا تدابیر یکجانبه‌ای در کار نبود و سازمان ملل نیز سودان جنوبی را خلق نکرد، بلکه با پذیرش این کشور در جامعه ملل موضع آن را تقویت کرد.
فلسطین به سازمان ملل خواهد پیوست؟
اگر تشکیل دولت مستقل فلسطین تنها منوط به رسمیت شناسی اکثریت کشورهای عضو سازمان ملل بود این دولت در همان بار اول که فلسطینی‌ها در 15 نوامبر 1988 استقلال خود را اعلان و 100 کشور عضو سازمان ملل از آن حمایت کردند به عنوان دولتی مستقل شناخته می‌شد. اما به رغم این که تاکنون تقریباً 121 کشور از 193 کشور عضو سازمان ملل وجود یک دولت فلسطینی را به رسمیت شناخته‌اند، چنین دولتی هنوز به طور حقیقی برقرار نشده است. علت این امر عمدتاً ناشی از این واقعیت است که اقدامات فلسطینی‌ها در خصوص همسایگان خود مرتباً ناقض منشور سازمان ملل است و از این رو است که شورای امنیت درخواست عضویت آن‌ها را نمی‌پذیرد.
با توجه به اینکه پیرو ماده 24(1) منشور سازمان ملل، وظیفه شورای امنیت حفظ صلح و امنیت بین‌الملل است، توصیه پذیرش دولت مستقل فلسطینی احتمالاً با قدرت وتوی اعضای دائم شورای امنیت به ویژه آمریکا که از متحدان وفادار اسرائیل است رد خواهد شد. بااین‌وجود هرچند ادعا می‌شود آمریکا حامی بی‌قید و شرط اسرائیل است، آمریکا همیشه از یک راه‌حل دو دولتی در این خصوص حمایت کرده و مشوق برقراری یک دولت فلسطینی بوده است، اما مشروط به اینکه پس از مذاکره بین اسرائیل و فلسطینی‌ها یقین حاصل شود امنیت اسرائیل توسط دولت همسایه آن، فلسطین، به خطر نخواهد افتاد.  
هرچند طبق دیدگاه اظهاری، شاید فلسطینی‌ها شرایط لازم برای تشکیل یک دولت مستقل را کسب کرده باشند و طبق دیدگاه ساختاری توسط بیش از نیمی از کشورهای عضو سازمان ملل به رسمیت شناخته شده‌اند، اما آن‌ها همچنان ناقض بندهای 2(4) و 4(1) منشور سازمان ملل هستند. این دو بند به ترتیب تهدید یا استفاده از زور علیه کشورهای عضو سازمان ملل را منع می‌کند و مستلزم این است که فلسطین «دوستدار صلح» و پیرو «تعهدات شامل در منشور» باشد. مادامی که دولت محتمل فلسطین تهدیدی برای اسرائیل باشد و اصول منشور سازمان ملل را نقض کند، نخواهد توانست رای شورای امنیت را برای توصیه پذیرش عضویت به مجمع عمومی بدست آورد که شرط لازم برای تشکیل دولت مستقل است.
طرح تشکیلات خودگردان فلسطین
البته مطالب ذکرشده بدین معنا نیست که به رسمیت شناسی دولت فلسطین توسط مجمع عمومی بیهوده است، بلکه این امر زمانی بیهوده است که واقعاً منجر به تشکیل یک دولت ملموس برای مردم فلسطین برای شهروند شدن شود. در واقع مشروعیت حاصل از قطعنامه‌ای که دولت مستقل فلسطین را در مرزهای 1967 پذیرفت تلاش‌های فلسطینی‌ها را برای تشکیل دولت مستقل با تداوم تحت تاثیر قرار دادن اذهان عمومی علیه اسرائیل تقویت خواهد کرد.
تشکیلات خودگردان فلسطین صریحاً طرح‌های خود برای استفاده از بیانیه سازمان ملل به عنوان ابزاری برای ادعاهای بیشتر علیه دولت یهودی را بیان کرده است. همان طور که نیویورک تایمز در 16 می 2011 از زبان «محمود عباس» رئیس تشکیلات خودگردان فلسطین توضیح داده، به رسمیت شناسی دولت مستقل فلسطین توسط سازمان ملل «مسیر را برای بین‌المللی‌سازی کشمکش به عنوان یک مسئله قانونی و نه فقط مسئله‌ای سیاسی هموار خواهد کرد. همچنین مسیر ما برای دنبال کردن ادعاهایمان علیه اسرائیل در سازمان ملل، ارگان‌های حقوق بشر و دادگاه عدالت بین‌المللی هموارتر خواهد شد.»
علاوه بر این، «عباس» در مصاحبه‌ای با روزنامه قطری «الوطن» در اواخر ماه آگوست و هفته‌ها پس از درخواست تشکیل دولت مستقل ضمن تشریح طرح تشکیلات خودگردان فلسطین اذعان داشت «وقتی فلسطین با قطعنامه مرزهای 1967 به عنوان یک دولت مستقل به طور بین‌المللی به رسمیت شناخته شود، این کشور کشوری اشغال شده خواهد بود، در آن صورت می‌توانیم به سازمان ملل مراجعه کرده و طبق بند چهار کنوانسیون ژنو آنجا درباره مسائل خود بحث خواهیم کرد.»
به طور خلاصه باید گفت تشکیلات خودگردان فلسطین تصمیم دارد از به رسمیت شناسی سازمان ملل برای طفره رفتن از انجام اقدامات لازم و مذاکره در خصوص کشمکش طولانی مدت خود با اسرائیل استفاده کند. به رسمیت شناسی تنها ابزاری دیگر خواهد بود برای فلسطینی‌ها که از آن برای مشروعیت زدایی اسرائیل در عرضه بین‌الملل بهره‌برداری کنند.
نتیجه معکوس قانونی؟
با این وجود طرح تشکیلات خودگردان فلسطینی برای اعلان یکجانبه یک دولت مستقل در مرزهای 1967 می‌تواند نتیجه معکوس نیز داشته باشد. به گفته «گای گودوین گیل» متخصص حقوق بین‌الملل، موفقیت بیانیه یکجانبه تشکیلات خودگردان در مجمع عمومی سازمان ملل ممکن است ندانسته و سهواً جلوه مردم فلسطین در جامعه بین‌الملل و در نتیجه آینده آن‌ها را تغییر دهد.
در سال 1974 سازمان آزادی‌بخش فلسطین (PLO) که تنها ده سال از تشکیل آن می‌گذشت به مقام ناظر و به عنوان ارگان نماینده مردم فلسطین در سازمان ملل دست یافت، مقامی که این سازمان همچنان دارا است. بااین‌وجود، چنانچه در سپتامبر سال جاری سازمان ملل قطعنامه‌ای مبنی بر به رسمیت شناختن دولت فلسطین صادر کند، نماینده دولت آتی از کرانه باختری یا نوار غزه جایگزین هیئت سازمان آزادی‌بخش فلسطین در سازمان ملل شود که این نماینده تنها نمایندگی فلسطینی‌های این مناطق را خواهد داشت.
این می‌تواند مشکل‌ساز باشد، «گای گودوین گیل» معتقد است چنانچه چنین بیانیه‌ای در سازمان ملل موفق شود، فلسطینی‌هایی که در کرانه باختری و غزه زندگی نمی‌کنند، مانند پناهنده‌هایی که در کمپ‌ها در کشورهای عربی همسایه به سر می‌برند، ممکن است «حق داشتن نمایندگی برابر، توانایی رساندن دیدگاه‌هایشان به گوش دیگران، حق مشارکت در مسائل مربوط به حکومت ملی از جمله تشکیل و هویت سیاسی دولت، و همچنین بهره‌مندی از حق بازگشت به وطن» را از دست خواهند. مشروعیت «حق» بازگشت فلسطینی‌های پناهنده در حال حاضر محل مناقشه است و نظر سازمان ملل می‌تواند به این مناقشه پایان دهد (البته نمی‌تواند مانع از این شود که تشکیلات خودگردان فلسطین همچنان اعلان کند تمام فلسطینی‌ها «حق بازگشت» به اسرائیل را دارند).
در انتظار تشکیل دولتی مستقل
نه صدور بیانیه یکجانبه استقلال توسط فلسطینی‌ها و نه تصویب قطعنامه در سازمان ملل در حمایت از چنین بیانیه‌ای هیچ‌یک منجر به تشکیل یک دولت مستقل فلسطینی یا عضویت چنین دولتی در سازمان ملل نخواهد شد.
آنچه که تشکیلات خودگردان فلسطین از سازمان ملل می‌خواهد بدون تایید اعضای دائم شورای امنیت به لحاظ قانونی بی‌اهمیت خواهد بود؛ و این تایید و پشتیبانی تنها زمانی حاصل می‌شود که کشورهای مجاور کشور مستقل فلسطین احساس کنند خطر یا زوری قلمرو آن‌ها را تهدید نخواهد کرد. در واقع عضویت سازمان ملل و تشکیل یک دولت مستقل واقعی در انتظار فلسطینی‌ها است، تنها اگر آن‌ها برای همیشه اسلحه‌هایشان را زمین بگذارند. 
«الیزابت سامسون» از همکاران میهمان در «موسسه هودسون» است. وی وکیل متخصص در حقوق بین‌الملل و حقوق اساسی است.

الیزابت سامسون 
فصلنامه اینفوکوس

منبع:موسسه تحقیقات و پژوهش های سیاسی وعلمی ندا